RAPPORT SÉNATORIAL de M D SOULAGE du 22/06/2010

2. Quel premier bilan pour la tarification incitative ?
Au nombre des problématiques fiscales, votre mission d’information
s’est, dans un second temps, intéressée aux conditions de mise en œuvre de la
tarification incitative. Si cette tarification poursuit des objectifs vertueux et
apparaît intellectuellement séduisante, les collectivités qui souhaitent la mettre
en œuvre doivent néanmoins garder à l’esprit qu’elle se heurte à de nombreux
obstacles.
Les développements qui suivent n’ont pas vocation à prescrire
quelque stratégie que ce soit aux collectivités et ne visent qu’à présenter
brièvement les conclusions que votre mission d’information tire des premiers
retours d’expérience.
a) Une voie étroite entre acceptabilité sociale et contraintes
budgétaires
La tarification incitative consiste à moduler le coût du service public
d’enlèvement des déchets en fonction des quantités produites par les
ménages. Pour ce faire, les collectivités doivent :
1) modifier la grille tarifaire de leur redevance si elles ont opté
pour le régime de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) ;
2) en l’état actuel du droit, opter pour la REOM si elles avaient
recours à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Le projet de
loi portant engagement national pour l’environnement prévoit néanmoins que
ces collectivités pourront « à titre expérimental et pendant une durée de trois
ans (...), instaurer une taxe d’enlèvement des ordures ménagères composée
d’une part variable, calculée en fonction du poids ou du volume des
déchets »1.
Alors que la REOM repose déjà sur une logique de prix, la TEOM est
assise sur les valeurs locatives. En conséquence, le passage de la TEOM à une
redevance incitative peut s’accompagner de transferts de charge fiscale
substantiels entre ménages. Ainsi, comme l’indique l’Assemblée des
communautés de France2 (ADCF), « certains ménages vont payer plus cher en
tarification incitative qu’en TEOM, même s’ils trient déjà leurs déchets. Pour
ces usagers, l’écart de la contribution avant et après la tarification incitative
est principalement lié à la faible valeur locative de leur logement. C’est
1
Le projet de loi précise que « cette part variable (pourra) également tenir compte des
caractéristiques de l’habitat ou du nombre des résidents » et que « dans le cas d’une habitation
collective, la personne chargée de sa gestion est considérée comme l’usager du service public des
déchets ménagers et procède à la répartition de la part variable entre ses occupants ».
2
Mettre en œuvre une tarification incitative sur les déchets ménagers (Notes techniques de
l’intercommunalité).
- 100 -
notamment le cas des logements sociaux et des logements anciens de centre-
ville. A l’inverse, certains ménages vont payer moins cher en tarification
incitative qu’en TEOM, soit parce qu’ils vont utiliser de façon plus économe
le service déchets et réduire ainsi leur facture, soit parce que ces ménages
occupent des logements dont la valeur locative est élevée ».
Dans ce contexte potentiellement délicat pour la collectivité et le
contribuable local, votre mission d’information considère donc que le passage
à une tarification incitative doit tout d’abord s’accompagner d’un important
effort de pédagogie, sous forme de campagnes de communication explicitant
clairement les enjeux et les objectifs de la réforme, ses conséquences concrètes
pour l’usager et son calendrier de mise en œuvre.
L’acceptation du nouveau mode de prélèvement est également
conditionnée par la nouvelle grille tarifaire que définira la collectivité, et en
particulier par le poids respectif qui sera donné à la part fixe et à la part
variable de la facturation. Sur ce point, les interlocuteurs de votre mission
d’information ont exprimé des points de vue très divergents. Si certains
prônent une part variable maximale, garante du caractère réellement incitatif
du prélèvement, la plupart admettent toutefois que la part fixe doit dépasser
50 %, voire atteindre 75 à 80 % selon certains opérateurs1.
Deux facteurs doivent être pris en compte pour procéder au
« réglage » des montants respectifs de la part fixe et de la part variable. Le
premier est le coût global du service public des déchets, une fois que la
tarification incitative aura été mise en place. De fait, une part variable trop
importante est susceptible de créer un aléa sur l’équilibre global du budget
du service public des déchets, en ne couvrant pas les coûts fixes qui y sont
associés2. Cet impératif doit être d’autant plus présent à l’esprit que la
tarification incitative ne s’accompagne pas nécessairement d’une baisse des
coûts pour les collectivités, voire peut susciter leur augmentation. Ainsi,
selon l’ADCF3, « l’évolution globale des dépenses et des recettes avant et
après la tarification incitative sur les collectivités étudiées s’échelonne de
+ 3 % à + 18 % »4. Les principaux postes d’augmentation concernent la pré-
collecte (distribution de bacs et maintenance), le coût de collecte et de
traitement des recyclables secs, les charges liées aux déchetteries et les
charges de gestion du service. En revanche, les coûts de collecte et de
traitement des OMR s’inscrivent à la baisse.
1
Dont Suez-SITA.
Selon l’ADCF, le Syndicat mixte Montaigu-Rocheservière a vu son taux de présentation des
bacs passer à 25 % contre les 43 % prévus, en fixant sa part variable à 65 %.
3
Mettre en œuvre une tarification incitative sur les déchets ménagers (Notes techniques de
l’intercommunalité).
4
Néanmoins, l’étude de l’ADCF indique que cette augmentation apparaît « souvent faible
comparativement à la forte augmentation qui aurait pu être subie par les collectivités si elles
n’avaient pas mis en place la tarification incitative alors que le coût de traitement des OM
augmentait très fortement ».
2
- 101 -
Une part variable trop élevée peut, en second lieu, poser des
problèmes d’acceptabilité pour les ménages, à plus forte raison lorsque leurs
ressources sont modestes, et entraîner des comportements inciviques1 tels
que :
1) les dépôts et brûlages sauvages ou le « tourisme » des déchets,
constatés dans d’autres Etats où cette tarification est en vigueur. Ainsi, le
ministère suisse de l’environnement estimait entre 1 et 2 % les quantités de
déchets ménagers éliminées de façon inappropriée au sein de la Confédération,
ce taux étant plus important dans les communes ayant instauré la « taxe au
sac ». Le même ministère considérait que les déchets brûlés sauvagement en
Suisse généraient davantage de dioxines que l’ensemble des incinérateurs du
pays. Par ailleurs, les représentants des PME du déchet et de l’environnement
ont indiqué à votre mission que dans la région de Maroilles, la TI avait fait
passer le gisement d’ordures ménagères de 4.000 à 2.400 tonnes, mais que les
usagers s’étaient mis à brûler leurs déchets ou les avaient déposés
sauvagement ou exportés en Belgique, conduisant à l’abandon de l’expérience
et au retour au tonnage antérieur ;
2) le « sur-tri », qui consiste à jeter dans les bacs recyclables non
taxés des produits qui n’y sont pas admis, diminuant ainsi la performance
globale de tri de la collectivité. Ainsi, selon l’ADCF, « lors de la mise en
place de la tarification incitative, on constate souvent une augmentation des
refus de tri (...) », résultant soit d’erreurs de bonne foi, soit de dépôts
volontaires de sacs d’ordures ménagères dans les bacs de recyclables.
En lien avec le coût global du service, le choix du mode de
tarification doit donc faire l’objet d’une réflexion approfondie. Si nul
système n’est exempt de défauts (cf. tableau ci-après), votre rapporteur a
acquis, au cours de ses auditions, la conviction qu’une tarification assise sur la
levée du bac constituait, à ce stade, la « moins mauvaise » solution, en ce
qu’elle permet de rationaliser les tournées en incitant les usagers à ne sortir
leurs bacs que lorsqu’ils sont pleins. A contrario, la tarification au volume du
bac, pour simple qu’elle soit, apparaît moins incitative et la tarification au
poids nécessite un coûteux système de pesée embarquée.
1
Les exemples qui suivent sont tirés de l’article de M. Olivier Guichardaz : « Facturation
incitative : incitative à quoi ? ». Environnement & Technique (novembre 2007), n° 271.
- 102 -
Avantages et inconvénients des différents modes de tarification
Mode de Avantages Inconvénients
collecte
Volume du Simplicité de la mise en œuvre et de la Poids du Méthode la plus conforme au principe Levée du Rationalisation des tournées par Méthode la plus faiblement incitative.
bac facturation. bac pollueur-payeur. bac incitation à ne sortir que les bacs Risque de tassement des déchets pour
Pas d’investissement sur les bennes. Transparence dans la gestion du pleins. conserver un petit bac.
service. Incitation au tri et au compostage Coût très élevé des équipements.
individuel si seuls sont facturés les Difficulté d’anticipation du
bacs d’OMR. comportement des usagers la première
année.
Complexité technique (maintenance).
Méthode « victime de son succès »
(moindre utilisation du service et
déséquilibre budgétaire).
Difficulté d’anticipation du
comportement des usagers la première
année.
Relative complexité de facturation (suivi
des levées).
Risque de tassement pour minimiser les
sorties de bac.
Méthode « victime de son succès »
(moindre utilisation du service et
déséquilibre budgétaire).
Source : mission commune d’information, d’après l’ADCF
Votre mission tient enfin à souligner que la tarification incitative peut
s’avérer singulièrement complexe à mettre en place en habitat collectif. En
effet, si l’habitat individuel de type pavillonnaire permet d’associer clairement
la production de déchets aux ménages redevables, tel n’est pas le cas de
l’habitat collectif, où peuvent prospérer certains comportements de
« passager clandestin » en raison du regroupement des déchets dans des
conteneurs communs. Pour certains opérateurs entendus par la mission, et
notamment Suez-SITA, cet effet pervers peut être contourné ou atténué :
1) soit par l’aménagement des locaux de stockage ou la création de
points d’apport volontaire équipés de badges d’identification ;
2) soit par l’inversion de la logique de la tarification incitative, en
bonifiant les efforts de collecte sélective.
Ces mécanismes n’en reposent pas moins sur le civisme des usagers
et sont, de surcroît, potentiellement plus coûteux pour la collectivité.
b) Une tarification qui réoriente les flux de déchets sans les diminuer
Le bilan des premières expériences de tarification incitative comme
les propos tenus par les interlocuteurs de votre mission d’information attestent
que cette fiscalité ne joue pas de rôle préventif : elle réoriente les flux de
déchets sans les réduire. Ainsi, selon Suez-SITA, on observe en général une
baisse de 50 % des OMR collectées et une hausse concomitante de 50 % des
recyclables captés au porte à porte et des apports en déchetterie.
- 103 -
Selon l’ADCF, « l’amplitude du mouvement de balancier (entre OMR
et collecte sélective) est variable et dépend de la composition de la grille
tarifaire et des moyens de collecte dont dispose la collectivité. Plus les moyens
de collecte alternatifs au bac d’ordures ménagères résiduelles sont nombreux,
plus le transfert des tonnages est significatif. On observe : une hausse des
tonnages collectés en déchèteries ; une hausse des tonnages collectés sur les
points d’apport volontaire ; un transfert des tonnages vers le compostage
individuel ».
Ce constat conduit votre rapporteur à mettre en évidence le
déséquilibre global dont souffre notre système de prélèvements sur les
déchets ménagers, essentiellement assis sur l’aval de la filière, à travers la
TGAP acquittée sur le traitement et les taxes locales pesant sur les ménages.
De la sorte, les acteurs en charge de l’élimination des déchets supportent la
majeure partie de leur coût, alors même qu’ils ne disposent que de peu de
moyens pour maîtriser leur flux.
Ce déséquilibre plaide donc pour que les incitations fiscales
soient, à l’avenir, plus équitablement réparties, à travers l’extension des
mécanismes de responsabilité élargie du producteur et les incitations à
l’éco-conception et à l’éco-production.